Aké kritériá použiť pri obstarávaní stravných lístkov?

Aké kritériá použiť pri obstarávaní stravných lístkov?

Služby stravovania formou stravných lístkov sú zákazky, ktoré cez proces verejného obstarávania potrebuje vyriešiť veľmi široké spektrum obstarávajúcich subjektov. Keby sme sa pozreli do histórie verejného obstarávania tejto komodity, zistili by sme, že kritérium najnižšej ceny verejným obstarávateľom nič neriešilo, nakoľko veľmi dlhé obdobie bola výška provízie za sprostredkovanie služieb stravovania formou stravných lístkov pri obchodoch s verejným sektorom ustálená na hodnote 0 %, čiže stravné lístky sa predávali „iba“ za ich nominálnu hodnotu. Na rad tak prišlo vyhodnocovanie ponúk na základe ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, čo je vítané vo verejnom obstarávaní na Slovensku, nakoľko pri aktívnom využívaní tzv. MEAT kritérií máme značné medzery. Tento článok predstaví najpoužívanejšie kritériá pri verejnom obstarávaní stravných lístkov za obdobie posledných rokov, pričom zdôraznia sa prípady kadiaľ cesta nevedie, ale samozrejme aj prípady, ktoré by mohli byť v praxi aplikovateľné, ak by boli správne nastavené pravidlá uplatnenia kritérií, prípadné zmluvné podmienky...

Kde hľadať služby stravovania v štruktúre nového zákona o verejnom obstarávaní?

Verejné obstarávanie stravných lístkov je aktuálne v zákone č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZVO“) zaradené do prílohy č. 1, v ktorej môžeme nájsť sociálne služby a iné osobitné služby. Čo uvedená kategorizácia znamená? V prvom rade podstatne vyššie finančné limity, keď stravné lístky alebo aj elektronické stravovacie karty je možné z pohľadu verejného obstarávateľa obstarať ako zákazku s nízkou hodnotou až do predpokladanej hodnoty vo výške 200 000 eur bez DPH. Nejde pritom o nóvum, už v prípade „starého“ zákona o verejnom obstarávaní č. 25/2006 Z. z. boli služby stravovania zaradené medzi tzv. neprioritné služby a veľmi dlhé obdobie boli zadávané tzv. podprahovým postupom, aj keď sme sa pohybovali v limite nadlimitnej alebo podlimitnej zákazky, čo v otázke zverejňovania znamenalo, že výzva na predkladanie ponúk bola publikovaná iba na webovom sídle verejného obstarávateľa. Pokiaľ si na toto obdobie spomínate, máte pravdu, že v mnohých prípadoch sa nesúťažilo a výzvu na predkladanie ponúk „objavil“ na webovom sídle iba ten „správny“ uchádzač. Aktuálna právna úprava však pri predpokladanej hodnote zákazky nad 200 000 eur bez DPH počíta s otvoreným súťažným postupom, a tak je na programe dňa určenie vhodných kritérií na vyhodnotenie ponúk.

Prečo súťaženie o najnižšiu cenu, resp. najnižšiu cenu zľavy z nominálnej hodnoty stravnej jednotky nemusí riešiť proces verejného obstarávania stravných lístkov? Niečo bolo načrtnuté už v krátkom úvode a keby sme pozreli do histórie, pri verejných obstarávaniach stravných lístkov bola výška provízie (cena) za sprostredkovanie služieb stravovanie spravidla vo výške 0 %. Ako je to možné, predávať lístok iba za jeho nominálnu hodnotu alebo dokonca so zľavou a predsa byť ziskový? Je potrebné si uvedomiť určité špecifikum obstarávania služieb stravovania, keď tu máme na jednej strane cenu účtovanú voči verejnému obstarávateľovi a na strane druhej každý emitent stravných lístkov má zazmluvnenú sieť stravovacích zariadení, ktorým účtuje ďalšiu províziu za možnosť platiť stravnými lístkami v ich prevádzke.

Zmluvná pokuta ako kritérium na vyhodnotenie ponúk? Určite nie!

Zmluvná pokuta za omeškanie s plnením predmetu zákazky ako kritérium na vyhodnotenie ponúk nie je špecifická iba pre verejné obstarávanie stravných lístkov. V minulosti sa toto kritérium používalo v širokom spektre súťaží, vrátane zákaziek na stavebné práce. V prípade služieb stravovania formou stravných lístkov bola v súťažných podkladoch určená lehota dodania stravných lístkov a uchádzači mali v návrhu na plnenie kritérií uviesť výšku zmluvnej pokuty za deň omeškania, prípadne za každú hodinu omeškania, ktorá by bola počítaná z celkovej hodnoty zákazky alebo z hodnoty čiastkovej objednávky.

Problém, na základe ktorého predmetné kritérium narazilo na ľadovú kryhu, bola absencia maximálnej hranice, ktorú bude verejný obstarávateľ akceptovať, aby sa vyhol situácii, kedy uchádzači budú uvádzať v návrhoch na plnenie kritérií účelovo neprimerane vysoké zmluvné pokuty, ktoré sú v rozpore s dobrými mravmi, pravidlami poctivého obchodného styku, ako aj obchodnými zvyklosťami. Tento predpoklad sa viackrát v praxi potvrdil, keď uchádzač, vedomý si skutočnosti, že reálne plnenie (v podobe peňažnej pokuty) počas trvania zmluvného vzťahu verejnému obstarávateľovi neposkytne, uviedol neprimerane vysoké zmluvné pokuty. V prípade, že by aj nastala situácia, keď by si verejný obstarávateľ nárokoval zmluvnú pokutu za omeškanie, ktorej výška by však bola v porovnaní s obchodnými zvyklosťami neprimerane vysoká, uchádzač by mal možnosť požiadať súd o zníženie zmluvnej pokuty opierajúc sa o ustanovenie § 301 Obchodného zákonníka, podľa ktorého neprimerane vysokú zmluvnú pokutu môže súd znížiť s prihliadnutím na hodnotu a význam zabezpečovanej povinnosti, a to až do výšky škody, ktorá vznikla do doby súdneho rozhodnutia porušením zmluvnej povinnosti, na ktorú sa vzťahuje zmluvná pokuta. Vysoká zmluvná pokuta by však mohla byť tým rozdielovým kritériom, ktoré uchádzačovi zabezpečilo úspech vo verejnej zákazke.

Z uvedeného dôvodu sa prišlo s pravidlom stanovenia maximálnej hranice akceptovateľnej pokuty, v záujme eliminácie situácií, kedy uchádzač – špekulant uvedie zmluvnú pokutu napr. vo výške 200 % za deň omeškania. Uvedené pravidlo bolo predmetnom viacnásobnej rozhodovacej praxe ÚVO, napr. rozhodnutia vydané v konaní o námietkach. Čo však tieto rozhodnutia spôsobili? Niektorí verejní obstarávatelia aplikovali kritérium zmluvnej pokuty za omeškanie dodania, ale ohraničili jej max. výšku napr. do 10 %. Čo sa stalo v praxi je ľahké uhádnuť. Áno,

Nemusíme však polemizovať nad správnosťou týchto „historických“ rozhodnutí, stačí nalistovať aktuálny ZVO a v ustanovení § 44 ods. 12 sa dočítame, že kritériom na vyhodnotenie ponúk nesmú byť inštitúty zabezpečujúce zmluvné plnenie, medzi ktoré patrí aj výška zmluvnej pokuty. Záver vo vzťahu ku kritériu zmluvnej pokuty bol tak pre istotu uvedený už priamo v nadpise, t. j. aktuálne platná legislatíva vylučuje použiť zmluvnú pokutu ako kritérium na vyhodnotenie ponúk.

Počet ochranných prvkov stravného lístka – originálne kritérium, ale ...

Stravné lístky sú cenina a keď sa na tieto „papieriky“ pozriete bližšie, môžete pozorovať ochranné prvky, ktoré poznáte z klasických bankoviek. Pozorovateľné sú ochranné prvky ako vodoznak, strieborný metalický pásik, ale napr. aj unikátne čiarové a číselné kódy. Otázkou dňa v tejto súvislosti je, či vysoký počet ochranných prvkov stravného lístka predstavuje pre verejného obstarávateľa, resp. jeho zamestnancov výhodu. Podľa môjho názoru určite áno, nakoľko v praxi môžu nastať situácie, keď by sa na trhu objavili falzifikáty stravných lístkov, v dôsledku čoho by stravovacie zariadenia prestali akceptovať tieto stravné lístky a vytvorila by sa tak prekážka pre zamestnancov verejného obstarávateľa, ktorí by nemali cez stravné lístky zabezpečené stravovania v prevádzkach, kam zvykli chodiť počas obednej pauzy.

Kritérium počet ochranných prvkov stravných lístkov sa využíval pri viacerých súťažiach v roku 2008 a 2009 až do momentu, kedy predmetné kritérium bolo predmetom revíznych postupov a Úrad pre verejné obstarávanie v konaní o námietkach konštatoval, že predmetné kritérium nezabezpečuje ekonomickú výhodnosť pre verejného obstarávateľa.

Je škoda, že ÚVO striktne zrušilo toto možné kritérium, pretože cesta k jeho úspešnej aplikácii viedla cez lepšie pravidlá uplatnenia tohto kritéria. Najväčším kameňom úrazu bolo, že počet ochranných prvkov stravného lístka preukazovali uchádzači, ktorým tento počet potvrdzovala príslušná tlačiareň cenín, ktorá však nie je obdobou znaleckého ústavu, a tak medze tvorivosti uchádzačov boli dokorán otvorené a niektoré ochranné prvky uvádzané v ponukách by prísne oko znalca určite neodobrilo. Z uvedeného vyplýva, že zmysluplným kritériom na vyhodnotenie ponúk by počet ochranných prvkov stravného lístka mohol byť iba v prípade, ak by ich počet potvrdil príslušný znalec riadnym znaleckým posudkom. Zároveň by váhovosť tohto kritéria mala byť rozumná, čo treba chápať tak, že viac ako 10 % by som za uvedené kritérium neodporúčal prideliť. Prekážku samozrejme vytvára aj staršia rozhodovacia prax ÚVO, ktorá kritérium odmietla, ale je vhodné zdôrazniť, že tento „zákaz“ sa týkal ešte zákazky vyhlásenej podľa zákona č. 25/2006 Z. z. Nový ZVO v ustanovení § 44 ods. 4 vyzdvihuje kvalitatívne kritériá súvisiace s predmetom zákazky, preto by pri aktuálne platnej legislatíve a všeobecnej vôli viac využívať MEAT kritériá, nemusela byť táto cesta až tak zarúbaná.

@skryt

Lehota dodania stravných lístkov

Na úvod si dovolím povedať, že nie som zástancom kritérií na vyhodnotenie ponúk, ktorých reálnosť nie je možné dostatočne overiť v procese vyhodnocovania ponúk. Medzi takéto kritériá podľa mňa patrí aj lehota dodania tovaru, lehota poskytnutia služby alebo lehota výstavby. Aktuálna legislatíva ich uplatnenie nezakazuje, ale pokiaľ je im pridelená vysoká váha a adekvátne tejto váhe nie sú nastavené zmluvné pokuty za omeškanie v zmluve, môžu byť kritériá tohto typu predmetom špekulácií a teda aj predmetom zistení, na základe čoho existuje riziko zrušenia takejto súťaže alebo riziko finančných opráv, ak máme na stole zákazku financovanú z fondov EÚ. Ak už teda určím ako jedno z kritérií lehotu dodania stravných lístkov, odporúčam pri pravidlách uplatnenia tohto kritéria uviesť možné rozpätie, ktoré by zabránilo špekulatívnym návrhov typu dodanie lístkov do 20 minút a podobne. Predmetné rozpätie by som uvádzal v hodinách, pričom táto lehota by neplynula počas sviatkov a dní pracovného pokoja a naopak plynula by iba počas bežného pracovného času daného verejného obstarávateľa (napr. od 8.30 h do 16.00 h). Nakoľko služby stravovania formou stravných lístkov sú pomerne často obstarávanou komoditou a verejní obstarávatelia v určitej periodicite súťaže tohto typu opakujú, vie daný verejný obstarávateľ pri určení adekvátneho rozpätia vychádzať zo svojich aktuálnych skúseností. Váhovosť daného kritéria by som určil maximálne na 10 %, nakoľko pri vyššej váhe (napr. 50 %) by mohli nastať situácie, kedy uspeje uchádzač s  vyššou cenou, ale lepšou lehotou dodania, ktorú však v praxi reálne nebude dodržiavať a zmluvné pokuty za omeškanie uvedené v zmluve budú nastavené tak, že sa mu nereálny termín dodania stravných lístkov „oplatí“ v ponuke uviesť. Z týchto dôvodov sa odporúča uviesť vyššiu zmluvnú pokutu za omeškanie s termínom dodania ako štandardných 0,05 %, ale treba pamätať, že zmluvná pokuta by mala byť stanovená v súlade s obchodnými zvyklosťami. Z rovnakých dôvodov by som odporúčal určiť zmluvnú pokutu za každú hodinu omeškania v prípade, že rozpätie dodania stravných lístkov bolo určené v hodinách. Vyššie uvedený výpočet odporúčaní by mal zabezpečiť, že návrhy na plnenie kritérií budú reálne, a tak predmetné kritérium môže slúžiť ako rozhodujúce v prípade, ak by uchádzači ponúkli identickú cenu za sprostredkovanie služieb stravovania.

Počet zmluvných stravovacích zariadení akceptujúcich stravné lístky uchádzača

A konečne sa dostávame ku kritériu na vyhodnotene ponúk, ktoré sa v prípade verejného obstarávania stravných lístkov využívalo pomerne často, ale dnes je skôr na ústupe, a to je počet zmluvných stravovacích zariadení akceptujúcich stravné lístky uchádzača. Ako sme si povedali v úvode článku, biznis so stravnými lístkami funguje na zmluvách s klientmi, ktorých zamestnanci využívajú služby stravovania cez stravné lístky a zároveň na zmluvách s prevádzkami, ktoré tieto stravné lístky akceptujú (obdobne to platí aj pre elektronické stravovacie karty). Pre kvalitné poskytovanie služieb stravovania je rozhodujúce, aby sieť zmluvných prevádzok uchádzača bola čo možno najširšia, aby mali zamestnanci možnosť voľby v otázke využívania lístkov alebo elektronických stravovacích kariet počas obednej prestávky. Je nespochybniteľné, že kritérium tohto typu súvisí s predmetom zákazky a tiež s kvalitou poskytovaných služieb, ale zároveň môže spôsobovať vrásky na čelách členov komisie na vyhodnotenie ponúk. Prečo tomu tak je? Pokiaľ totiž určím počet zmluvných stravovacích zariadení ako kritérium na vyhodnotenie ponúk, musím prevádzky uvedené v ponukách uchádzačov overiť, a to nielen z pohľadu akceptácie stravných lístkov daného uchádzača, ale aj z pohľadu splnenia ostatných požiadaviek, ktoré je potrebné zadefinovať v súťažných podkladoch. V praxi sa totiž stáva, že uchádzači v záujme uspieť uvedú vo svojich ponukách tzv. „XXL zoznamy“, ktoré obsahujú aj zrušené prevádzky, prípadne prevádzky, nespĺňajúce rozsah stanovených požiadaviek.

Aké požiadavky je teda vhodné určiť? Stravovanie zamestnancov je upravené v ustanovení § 152 Zákonníka práce, pričom v odseku 2 je uvedené, že zamestnávateľ zabezpečuje stravovanie najmä poskytovaním jedného teplého hlavného jedla vrátane vhodného nápoja zamestnancovi v priebehu pracovnej zmeny vo vlastnom stravovacom zariadení, v stravovacom zariadení iného zamestnávateľa alebo zabezpečí stravovanie pre svojich zamestnancov prostredníctvom právnickej osoby alebo fyzickej osoby, ktorá má oprávnenie sprostredkovať stravovacie služby, ak ich sprostredkuje u právnickej osoby alebo fyzickej osoby, ktorá má oprávnenie poskytovať stravovacie služby. Z uvedeného vyplýva, že je vhodné požadovať predloženie zoznamu takých stravovacích zariadení, ktoré ponúkajú teplé jedlá, a to buď na základe ponuky obedového menu, alebo aktuálnej ponuky jedálneho lístka daného stravovacieho zariadenia. Dôležitá súčasť požiadaviek je určenie územného okruhu, kde sa majú stravovacie zariadenia nachádzať, pričom neodporúča sa túto požiadavku určiť spôsobom, že má ísť o stravovacie zariadenie napr. v okruhu 1 km od sídla verejného obstarávateľa, nakoľko môže byť problematické určiť, či daná reštaurácia ešte spadá do vymedzeného okruhu alebo nie.

S uvedeným súvisí ďalšie odporúčanie, v zmysle ktorého zoznam zmluvných stravovacích zariadení by mal byť kritériom na vyhodnotenie ponúk iba v prípade, ak daný verejný obstarávateľ má kapacity na preverenie prevádzok uvedených v zozname uchádzača. Pokiaľ teda ide o súťaž pre celý rezort (napr. rezort práce, ktorý pokrýva jednotlivé úrady práce sídliace po celom území Slovenska), neodporúčal by som aplikovať predmetné kritérium, nakoľko vyhodnotenie môže predstavovať pre verejného obstarávateľa väčšiu administratívnu záťaž ako samotná príprava súťažných podkladov. Ideálne je teda použiť dané kritérium, ak ide o zabezpečenie služieb stravovania pre zamestnancov, ktorí majú miesto výkonu práce na jednom mieste a určiť ulice, ktoré sú v bezprostrednej blízkosti tohto sídla úradu. Posledné možné odporúčanie je zdôrazniť požiadavku, že musí ísť o zmluvné stravovacie zariadenia, ktoré akceptujú stravné lístky na základe platnej zmluvy s emitentom stravných lístkov, pričom dávam na zváženie požadovať od uchádzačov predložiť aj kópie týchto zmlúv ako súčasť ich ponuky.

A čo v prípade, ak zmluvné stravovacie zariadenie uvedené v ponuke uchádzača nespĺňa požadovaný rozsah požiadaviek? Určite je potrebné uvedený nedostatok riešiť cez žiadosť o vysvetlenie ponuky podľa § 53 ods. 1 ZVO, pričom v prípade nesplnenia požiadaviek viažucich sa na stravovacie zariadenie, je potrebné ho odpočítať z celkového počtu a pri vyhodnocovaní pracovať s takto upraveným počtom. Nevyhovujúce prevádzky tak nebudú predmetom hodnotenia a komisia zriadená s cieľom vyhodnotenia ponúk bude vyhodnocovať iba tie prevádzky, ktoré podľa jej záverov splnili podmienky a požiadavky podľa súťažných podkladov. Uvedený postup nepredstavuje v rozhodovacej praxi Úradu pre verejné obstarávanie nóvum, nakoľko vychádza z viacerých minulých rozhodnutí vydaných v konaní o námietkach. Pokiaľ bude verejný obstarávateľ nasledovať vyššie uvedené odporúčania a dostatočne zdokumentuje proces vyhodnocovania predmetného kritéria, nie je potrebné sa ho obávať.

Záver

Voľba iných kritérií ako najnižšia cena, ktoré by boli akceptovateľné a v ideálnom prípade by zniesli aj prísne oko audítora, je neľahká úloha, a to zvlášť na Slovensku, kde nám v tejto oblasti chýbajú príklady dobrej praxe. Potvrdila to aj nedávna konferencia k MEAT kritériám, ktorá sa uskutočnila 19. apríla 2017 v Bratislave a kde bolo nadľudskou úlohou prehovoriť zástupcov našich verejných obstarávateľov, aby vystúpili s krátkou prezentáciou na túto tému, takže program „zachraňovali“ rečníci zo zahraničia a zástupcovia Európskej komisie. Tento článok sa pokúsil priblížiť vhodné, ako aj nevhodné (ale v minulosti používané) kritériá na vyhodnotenie ponúk pre segment služieb stravovania formou stravných lístkov alebo elektronických stravovacích kariet, keďže cena pri rovnakej výške provízie nemusí rozhodnúť o úspešnom uchádzačovi. Aj takéto situácie v praxi obstarávania stravných lístkov vznikali a riešením bolo, že v prípade identickej ceny boli uzavreté zmluvy s viacerými úspešnými uchádzačmi, pričom zákazka sa rovnomerne rozdelila podľa počtu stravných lístkov alebo podľa jednotlivých mesiacov. Zamestnanci tak striedali stravné lístky od viacerých spoločností. Problém s voľbou správnych kritérií na vyhodnotenie ponúk, iných ako len najnižšia cena, viedol k tomu, že verejní obstarávatelia začali tlačiť na uchádzačov a požadovali zľavu z nominálnej hodnoty stravného lístka. Táto plne legitímna snaha verejných obstarávateľov nakúpiť najhospodárnejšie však mohla mať aj opačný efekt a môže nepriamo súvisieť so zisteniami Protimonopolného úradu SR, ktorý 11. februára 2016 vydal prvostupňové rozhodnutie, ktorým uložil piatim emitentom stravných lístkov pokutu za dve kartelové dohody, pričom jedna kartelová dohoda spočívala v rozdelení trhu a koordinovania správania v procesoch verejného obstarávania. Rozhodnutie Protimonopolného úradu SR však zatiaľ nie je právoplatné, nakoľko emitenti stravných lístkov podali rozklad na druhostupňový orgán – Radu PMÚ. V tejto súvislosti si dovolím vysloviť záver, v zmysle ktorého používanie kritérií môže pozitívne ovplyvniť hospodársku súťaž, preto by sme mali nabrať odvahu tieto kritériá intenzívnejšie využívať.

Tento článok vyšiel v časopise VO v kocke, číslo máj 2017. Ak máte záujem o celý časopis, môžete si ho objednať v našom e-shope.