Rada ÚVO a jej činnosť – rozhovor so Zuzanou Krajčovičovou

Rada ÚVO a jej činnosť – rozhovor so Zuzanou Krajčovičovou

Verejné obstarávanie nie je iba písanie a čítanie súťažných podkladov. Je to aj o revíznych postupoch, ktoré sú podstatným pilierom ochrany hospodárskej súťaže v procesoch verejného obstarávania. Aký je život zamietnutých námietok a ako funguje Rada? Odpovede nájdete v rozhovore s JUDr. Zuzanou Krajčovičovou, riaditeľkou kancelárie Rady Úradu pre verejné obstarávanie.

Prvá a prakticky aj obligatórna otázka pre osobnosti verejného obstarávania v našom časopise - verejné obstarávanie u Vás ako náhoda, nutné zlo alebo koníček? :)

Náhoda, ktorá sa stala koníčkom ? Počas školy ma zaujímala otázka kartelových dohôd. Po skončení štúdia a pri hľadaní práce som však nenašla výberové konanie na PMÚ, „iba“ na ÚVO, a tak som sa tam prihlásila. Môj prvý dotyk s matériou verejného obstarávania na Úrade bol na odbore metodiky, čo sa na účely odbornosti ukázalo ako výborné štartovacie miesto.

V čom Vám teda obstarávanie učarovalo? A neomrzelo niekedy?

Nuž, verejné obstarávanie je vlastne nakupovanie. A ktorú ženu nebaví nakupovanie? (smiech) Ale nie, počas tých rokov som vystriedala viacero pozícií – odbor metodiky, legislatívno-právny odbor, oddelenie analýz, riadila som odbor námietok, zastupovala som aj riadenie odboru kontroly. Aj to je dôvod, prečo som stále nachádzala nové impulzy a inšpiráciu. Vlastne som nikdy neupadla do rutiny, stále som mohla pracovať na svojom osobnom rozvoji. A to je asi pre každého veľmi dôležité.

Ako ste už aj povedali, ste dlhodobo v štátnej službe, v oblasti verejného obstarávania. V súčasnosti zastávate pozíciu riaditeľky kancelárie Rady Úradu pre verejné obstarávanie. Je to náročná práca? Čo všetko v sebe zahŕňa?

Ako každá riadiaca pozícia, i táto je náročná – ako na samotnú odbornosť v obstarávaní, tak i na manažovanie ľudí. Náš útvar má na starosti prípravu rôznych podkladov, analýz doterajšej praxe, rozhodnutí a judikatúry s cieľom rozhodovania o odvolaniach proti rozhodnutiam Úradu.

Naším osobitným špecifikom je, že naša práca vyžaduje vysoko kvalifikované, nezávislé a kritické posúdenie veci. Spolu s mojimi kolegami z odboru, bez ktorých si svoju prácu neviem predstaviť, podľa našich dlhoročných skúseností a praxe, pripravujeme odborné posúdenia prípadov. Niekedy sa pritom dopracujeme i k záverom, ktoré sú v protiklade s prvostupňovými rozhodnutiami, vypracovanými mojimi kolegami z Úradu, ktorých samozrejme osobne poznám. Na pleciach Rady je totiž zodpovednosť za spravodlivé, zákonné, zjednocujúce a judikatórne uplatňovanie praxe VO. Je to príliš veľká zodpovednosť voči akejkoľvek snahe o kolegiálne „podporenie“ spolupracovníkov v ich predchádzajúcom rozhodnutí, alebo na zanedbanie akéhokoľvek detailu, ktorý môže byť relevantným aspektom prípadu.

Rada zároveň rozhoduje i o sporoch v oblasti referencií (jej neudelenie, resp. jej opravu), ktoré sú osobitnou kategóriou, nakoľko vyžadujú naštudovanie nielen procesu VO, ktorý uzatvoreniu zmluvy predchádzal, ale aj fázy jej plnenia.

Našou osobitnou iniciatívou je aj zvolávanie medziodborových porád, kde sa otvorene preberú najviac vypuklé a pálčivé problémy aplikačnej praxe, s ktorými sme sa počas posledného obdobia stretli. Následne pracujeme na zjednocovaní právnych stanovísk, ktoré sa neskôr prezentujú vo forme výkladových stanovísk Úradu, resp. ich odporúčame i na ďalšiu súvisiacu interpretáciu v rámci vzdelávacích aktivít. Zjednocovanie názorov a odborná diskusia sú obzvlášť dôležité, nakoľko Úrad vygeneruje ročne stovky rozhodnutí, ktoré sa zverejňujú a ich závermi sa inšpirujú nielen účastníci procesov VO, ale sa o ne opierajú aj iné kontrolné orgány.

Ako vnímate postavenie Rady v kontexte jej konania o odvolaniach voči rozhodnutiam o námietkach? Sú uchádzači podľa Vášho názoru s druhým stupňom a jeho rozhodovaním spokojní? Máte nejaké spätné väzby?

Priame spätné väzby prakticky nemáme, jedine niektoré ohlasy účastníkov školení - tak od uchádzačov, ako aj od verejných obstarávateľov. V zásade sú pozitívne (úsmev). Myslím, že je dobré, že v rámci kompetencií ústredného orgánu štátnej správy pre takú zložitú oblasť, akou je verejné obstarávanie, existujú už dva stupne rozhodovania. Výsledkom sú lepšie konečné výstupy rozhodnutí správneho orgánu, ktorých súdne napadnutie je následne menej pravdepodobné. V neposlednom rade vysokou pridanou hodnotou je fakt, že členovia Rady môžu priniesť do rozhodovania Úradu dôležitý externý pohľad z aplikačnej praxe.

Keď sme pri tých štatistikách, koľko meritórnych rozhodnutí o námietkach bolo od začiatku fungovania Rady napadnutých v druhom stupni? Koľko z nich sa skončilo potvrdením, resp. zamietnutím v merite veci? Koľko rozhodnutí Rady bolo napadnutých na súde a s akým výsledkom (aspoň na prvom súdnom stupni)?

Proti rozhodnutiam o námietkach bolo dosiaľ doručených 68 odvolaní. Z našich štatistík vyplýva, že v roku 2015 bolo odvolaním napadnuté približne každé ôsme meritórne rozhodnutie Úradu, v roku 2016 približne každé deviate. V 15 prípadoch Rada rozhodnutie zmenila, v 33 prípadoch odvolanie zamietla. Ostatné prípady skončili zastavením z procesných dôvodov, príp. odvolacie konanie ešte neskončilo. Účastníci konania podali 18 žalôb proti rozhodnutiam Rady (15 z nich sa týkalo rozhodnutí o odvolaniach, 1 rozhodnutia o referencii a dve rozhodnutí o dodatkoch - išlo o prípady, keď rada neumožnila uzatvoriť dodatok, ktorým sa mala zvýšiť cena plnenia). O žiadnej žalobe zatiaľ nebolo rozhodnuté. V dvoch prípadoch súd zrušil rozhodnutie rady a vrátil vec na nové konanie, v 4 prípadoch žalobu zamietol, niektoré z rozsudkov však ešte nie sú právoplatné. Podľa nového zákona Rada rozhoduje už aj o odvolaniach proti rozhodnutiam, ktoré Úrad vydal v konaní z vlastného podnetu (výkon kontroly) – v týchto prípadoch nám zatiaľ boli doručené 4 odvolania. Počet odvolaní, doručených Rade, teda stúpa.

Otázka z iného súdka – sú podľa Vášho názoru v súčasnom zákone stále oblasti, pri ktorých si pomáhate smernicami a nie sú v zákone dostatočne jasne vyčerpané?

Žiaden zákon ako výtvor omylného človeka nemôže vyriešiť všetky možné prípady, ktoré má vo svojej oblasti regulovať. Aj preto sú veľmi dôležité princípy, ktoré sú v zákone pomerne jasne uvedené a vyplývajú z princípov európskych smerníc. To je asi podstata odpovede na vašu otázku.

Smernicu berieme samozrejme ako hlavné interpretačné usmernenie pri uplatňovaní zákona – je teda dôležitá nielen pri transpozícii, ale aj pri každodennom uplatňovaní zákona. Dôležité sú pre nás taktiež úvahy Súdneho dvora EÚ pri riešení prípadov, o ktoré sa opierame.

Podľa našich informácií sa obstarávaniu venujete od ukončenia štúdia na Právnickej fakulte. Aké sú Vaše skúsenosti s problematikou verejného obstarávania v iných európskych krajinách? Aj inde sa VO tak často spája s korupciou ako u nás? Máte konkrétne skúsenosti z niektorej z krajín EÚ?

Na pracovných stretnutiach na úrovni EK v Bruseli, na ktorých som sa mala možnosť zúčastniť, otázka korupcie nijako konkrétne nerezonovala. Sústreďovali sme sa skôr na riešenie konkrétnych otázok z pohľadu legislatívy a jej zlepšovania (najmä v čase prípravy nových smerníc). Avšak na úrovni EÚ bola vytvorená pracovná skupina, zaoberajúca sa podvodmi vo verejnom obstarávaní, takže aj z pohľadu EÚ je táto téma výsostne aktuálna, vyžadujúca výmenu skúseností a osvedčených postupov prevencie medzi členskými krajinami.

Pre zaujímavosť – minulý rok som sa zúčastnila jednoročného štúdia na univerzite Tor Vergata v Ríme (štúdium manažmentu verejného obstarávania). Na akademickej pôde otázky korupcie boli už riadne otvorené, dokonca jeden z predmetov sa tomu priamo venoval (s názvom Protikorupčná integrita). Zaujímavosťou je, že podľa výstupov talianskych prednášajúcich až 20 % nehospodárne vynaložených verejných prostriedkov je takto zle minutých kvôli korupcii, zvyšných 80 % je nehospodárne vynaložených z dôvodu neodbornosti osôb vykonávajúcich verejné obstarávanie. Podľa niektorých názorov však všetky nehospodárne vynaložené verejné zdroje vo verejnom obstarávaní možno pričítať korupcii (veď prečo by inak výkon verejného obstarávania mali na starosti neodborníci?) Ako je to u nás, si ale netrúfam odhadnúť.

Na ÚVO ste začali pracovať ešte za účinnosti zákona 523/2003 Z. z. Dnes sa už píše apríl 2017. Hoci zatiaľ kvantový pohon ani teleport nevymysleli, verejné obstarávanie sa od roku 2003 nepochybne pohlo ďaleko. Podľa Vás kam a v ktorých oblastiach najviac?

Myslím, že prakticky neexistuje oblasť, kde by nenastal určitý posun. Navyše uchádzači sú vzdelanejší, povedomie o obstarávaní je nepochybne podstatne širšie. Vytvorilo sa EKS, ktoré ako úplne nový nástroj na obstarávanie, nemajúci obdobu na Slovensku, prinieslo nové postupy a ako to už býva, aj nové aplikačné komplikácie. Každý zákon (a jeho prípadná novela) je vo svojej podstate výsledkom spoločenskej objednávky, ktorá reaguje na vzniknuté problémy. Myslím, že napríklad v otázke preukazovania identity dodávateľov štátu sme za posledné roky urobili viac ako mnohé európske krajiny. Na druhej strane by sme si však vždy pri tvorbe legislatívy mali stanoviť jeden z hlavných cieľov – nezvyšovať novou právnou úpravou neprimerane administratívnu záťaž – či už na strane verejných obstarávateľov alebo uchádzačov.

Slováci sú národ vynaliezavý. Ak je v zákonoch diera, vždy si nájdu cestičky, ako ju čo najlepšie využiť. Je nový zákon v tomto smere lepší?

Ako som už uviedla, akýkoľvek zákon príde, vždy v ňom budú oblasti, ktoré nebudú vyčerpávajúco rozoberať všetky možné situácie vo VO. Je potrebné nastaviť najmä aplikačnú prax tak, aby sa nesprávala podľa gramatického výkladu zákonných ustanovení, ale podľa ich logickej interpretácie, ktorá sa vždy musí opierať o snahu o dosiahnutie reálnej hospodárskej súťaže a o aplikáciu princípov VO. Myslím, že tadiaľ vedie cesta. Samozrejme, zákonnosť ako ústavnú zásadu právneho štátu opomenúť nemôžeme. Aj preto má priebežne účinný zákon o verejnom obstarávaní toľko noviel – opravujú a zlepšujú nastavenie tohto procesu tak, aby tých cestičiek bolo čo najmenej, resp. aby neboli žiadne. Na druhej strane chápem, že časté zmeny nie sú komfortné pre žiadneho z účastníkov procesu VO, dokonca ani pre nás, zamestnancov Úradu. Okrem toho sa snaha rýchlou novelou vyriešiť nejaký konkrétny, práve vyvstavší problém, viackrát ukázala ako kontraproduktívna a vyvolala ďalšie problémy pri aplikácii novelizovaného ustanovenia zákona v iných situáciách, ktoré nevyhnutne viedli k ďalšej novelizácii.

Ak by ste hneď dnes mohli prijať novelu zákona v niektorej veci, ktorú pociťujete ako najvážnejší problém? Čo by to bolo a ako by sa mal zákon zmeniť?

Asi by som sa možno pozastavila nad zbytočnosťou dvojobálkového otvárania ponúk, zmienim sa i o probléme pri aplikácii definície bežnej dostupnosti na trhu. Na niektorých miestach je možno zbytočne veľká administratívna záťaž na strane verejného obstarávateľa. Bola by som za zväčšenie jeho flexibility.

V čom konkrétne?

Osobne si napríklad dokážem predstaviť, aby uchádzač, ktorý v ponuke nepredložil nejaký doklad, mal možnosť ho doplniť. Nepozdáva sa mi striktné rozlišovanie medzi „doplnením predloženého dokladu“, ktoré sa považuje za prípustné a „doplnením chýbajúceho dokladu“, ktoré sa chápe ako neprípustné, pričom hranicu medzi nimi v niektorých prípadoch možno len ťažko presne vymedziť. Podľa môjho názoru by prehodnotenie tohto prístupu stálo za zváženie. Ako sme už spomínali, posun v aplikácii pravidiel verejného obstarávania je nepopierateľný a aj v smerniciach EÚ badáme prvky, ktoré kedysi pre nás boli nepredstaviteľné (napr. možnosť samoočistenia uchádzačov v niektorých prípadoch, v iných zas apel na aplikáciu princípu proporcionality zo strany verejných obstarávateľov pri posudzovaní dôvodov vylúčenia uchádzačov).

Našimi čitateľmi sú z veľkej časti aj uchádzači. Aký odkaz by ste pre nich mali? ?

Vždy ma zamrazí, keď si prečítam štatistiku o tom, aký nízky je počet uchádzačov zúčastňujúcich sa verejného obstarávania a aký vysoký podiel z nich si myslí, že súťaž, ktorej sa zúčastnili, bola zmanipulovaná. Bez skutočnej hospodárskej súťaže totiž nedokážeme zabezpečiť to, aby sa verejný obstarávateľ v procese VO dopracoval k najvýhodnejšiemu plneniu. To je súčasne aj apel na verejných obstarávateľov – nesústreďujme sa len na formálne dosiahnutie súladu so zákonom, ale snažme sa nastaviť procesy VO tak, aby sme do nich prilákali čo najvyšší počet serióznych uchádzačov.

A odkaz uchádzačom? Nebojte sa vstupovať do súťaží a hľadať v nich odbyt svojich výrobkov a služieb.

S touto výzvou sa stotožňujeme a za redakciu VO v kocke prajeme pani riaditeľke veľa úspechov v jej práci.

Akékoľvek vyjadrenie JUDr. Krajčovičovej je jej osobným názorom, ktorý nezaväzuje ÚVO a nepredstavuje ani stanovisko ÚVO.

Tento článok vyšiel v časopise VO v kocke, číslo apríl 2017. Ak máte záujem o celý časopis, môžete si ho objednať v našom e-shope.