Koneční užívatelia výhod a daňové raje vo verejnom obstarávaní - 1. časť

Koneční užívatelia výhod a daňové raje vo verejnom obstarávaní  - 1. časť

Vnímanie korupcie na Slovensku je jedno z najvyšších z členských štátov EÚ. Organizácia Trasparency International zaraďuje Slovensko na 57. priečku zo 180 krajín. Mohlo by sa zdať, že výsledok nie je až taký zlý vzhľadom na umiestnenie v prvej tretine krajín. V porovnaní s ostatnými členskými štátmi EÚ sa tento výsledok už taký pozitívny nejaví vzhľadom na to, že len päť iných krajín EÚ sa umiestnili na horšej pozícií.

Vnímanie korupcie na Slovensku mohlo byť jedným z dôvodov zavedenie registra konečných užívateľov v roku 2015. Tento register fungoval od novembra 2015 do februára 2017, kedy bol nahradený registrom partnerov verejného sektora. Ďalším dôvodom pre zavedenie týchto registrov bolo v roku 2015 prijatie Európskym parlamentov tzv. štvrtého balíčka proti praniu špinavých peňazí.

Nové registre vs. daňové raje

Aký efekt malo zavedenie registra konečných užívateľov výhod a neskôr registra partnerov verejného sektora na verejné obstarávanie na Slovensku? Došlo k zníženiu počtu úspešných uchádzačov, ktorí boli registrovaní v daňových rajoch?

Hneď na úvod treba zdôrazniť, že ak je uchádzač registrovaný v daňovom raji, je táto skutočnosť považovaná za rizikový indikátor. Podľa niektorých autorov2 je totiž práve konečný užívateľ výhod tým, kto chce získať nelegálne finančné prostriedky zo štátnych kontraktov. Skrývanie identity týchto aktérov pred verejnosťou je tak pomerne bežnou črtou korupčného verejného obstarávania.

Na začiatku si pripomeňme vývoj právnej úpravy problematiky konečných užívateľov výhod na Slovensku. Najprv bolo 1. marca 2015 do vtedy platného zákona č. 25/2006 Z. z o verejnom obstarávaní pridané ustanovenie o majetkovej účasti, a to do paragrafu 26a. Táto právna úprava bola kritizovaná z rôznych dôvodov. V praxi sa predovšetkým verejní obstarávatelia dostávali do problémov pri vyhodnocovaní či predložené dokumenty od uchádzačov sú dostatočné a preukazujú dostatočným spôsobom, kto má majetkovú účasť v uchádzačovi.

Prvého novembra 2015 vstúpila do účinnosti novela zákona č. 25/2006 Z.z o verejnom obstarávaní, ktorá mala okrem iného odstrániť aj nejasnosti pri preukazovaní majetkovej účasti podľa § 26a zákona č. 25/2006 Z. z o verejnom obstarávaní. Táto nová právna úprava bola založená na definícií konečného užívateľa výhod, ktorá bola obsiahnutá v § 12a zákona č. 25/2006 Z. z o verejnom obstarávaní.

Zároveň vznikol register konečných užívateľov výhod. Jeho správcom sa stal Úrad pre verejné obstarávanie. Slovensko a Dánsko boli prvé krajiny v rámci Európskej únii, ktoré zaviedli takéto registre. Žiadosť o registráciu mohol podať priamo uchádzač a registrácia bola založená na čestnom vyhlásení uchádzača o tom, kto je skutočným konečným užívateľom výhod.

1. februára 2018 vstúpil do účinnosti samostatný zákon, a to č. 315/2016 Z. z. o registri partnerov verejného sektora. Oproti predošlým právnym úpravám sa povinnosť registrácie konečných užívateľov výhod rozšírila aj na iné oblasty ako verejné obstarávanie.

Tento zákon sa mal stať nástrojom na zvýšenie transparentnosti vo vzťahoch medzi štátom a jeho obchodnými partnermi, a to tak, že každý bude môcť v registri partnerov verejného sektora zistiť s kým štát obchoduje a kto z takéto obchodu profituje.

V dôvodovej správe k zákonu č. 315/2016 Z. z. o registri partnerov verejného sektora je uvedené, že predošlá právna úprava problematiky konečných užívateľov výhod nebola dostatočná, pretože zápis do registra konečných užívateľov bol učinený na základe čestného prehlásenia.

Ako vieme, nová právna úprava zaviedla zložitejšiu formu identifikácie konečných užívateľov výhod. Navyše návrh na zápis do registra partnerov verejného sektora môže podnikateľ učiniť len prostredníctvom oprávnenej osoby. Je zrejmé, že proces registrácie do registra partnerov verejného sektora je zložitejší a určite aj drahší oproti predošlej právnej úprave. Niektorí odhadujú3, že náklady spoločností spojené so zápisom do registra partnerov verejného sektora dosiahli výšku približne 11,9 milióna eur.

Kedy je raj rajom?

Nie je ťažké odhadnúť, čo sa ako prvé človeku objaví v mysli pri pojme „daňový raj”. Teda okrem korupcie. Je to transparentnosť, resp. jej absencia. Pritom práve ona je vo verejnom obstarávaní kľúčová. A to až do tej miery, že je základným princípom verejného obstarávania uvedeným v článku 18 smernice EÚ 2014/24/2014. Práve preto sú daňové raje z tohto pohľadu rizikom.